היבטים שונים לעיגון זכויות-אדם בחוקי יסוד | תומר מגל

לאזכור הרשימה: תומר מגל "היבטים שונים לעיגון זכויות-אדם בחוקי יסוד" אתר משפט ועסקים (2013) idclawreview.org/2013/07/03/blogpost-20130703-magal.

ברשימה זו ייבחנו מספר משמעויות באשר לעיגון זכויות-אדם בחוקי-היסוד, תוך עמידה על ההבדלים שבין עיגונן בחוקי-היסוד לבין עיגונן במסמך חוקתי פורמאלי שלם, בדומה למרבית החוקות בעולם המערבי. הניתוח יתמקד בשני היבטים מרכזיים: ראשית, תידון החשיבות החינוכית שבעיגון זכויות האדם בטקסט חוקתי ומשמעות הימצאותן בחוקי היסוד; שנית, ייבחנו ההשלכות של האופן שבו כוננו חוקי-היסוד בישראל, על מעמדן בחברה, תוך התמקדות בכינון חוקי-היסוד: כבוד האדם וחירותו, וחופש העיסוק. שני היבטים אלה טרם נידונו באופן מעמיק בשיח המשפטי בישראל ולכן החשיבות שבהצגתם. רשימה זו תנסה לבחון האם עיגון זכויות האדם בחוקי-היסוד, לצד פסיקת בית-המשפט העליון שהתלוותה למהלך, שלימים זכו לכינוי "המהפכה החוקתית", אכן מהווים תשתית הולמת לביסוס מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית בימים אלה, או שמא הגיעה העת לעגן את זכויות-האדם במסמך חוקתי פורמאלי ושלם.

1.     חשיבותו החינוכית של הטקסט החוקתי

החשיבות החינוכית שבעיגון זכויות האדם במסמך פורמאלי ונגיש לכל אדם מן היישוב, הינה משמעותית ביצירת חברה דמוקרטית ובהעברת חלק גדול מהשיח החוקתי מבתי-המשפט אל אחרון האזרחים. לראיה, אחת ממטרות העל של לימוד חוקת ארצות-הברית בבתי-הספר במסגרת שיעורי אזרחות, הינה רכישת ידע לגבי הזכויות והחירויות הניתנות לאזרחים, חוקי המשחק הפוליטיים, מבנה וסמכויות רשויות השלטון וכיוצא בכלל אלו.[1] בחלק זה, ייבחנו שני היבטים בחשיבותו החינוכית של הטקסט החוקתי: זיהוי החומר החוקתי; וכיצד הטקסט החוקתי בא לידי ביטוי בחומר הלימודי בלימודי האזרחות. בחינה זו תיעשה תוך השוואת לימודי האזרחות בישראל ללימודי האזרחות בארצות-הברית. 

(א)   זיהוי החומר החוקתי

גביזון מציינת כי אחד היתרונות של חוקה פורמאלית ושל מגילת זכויות פורמאלית ואחידה דוגמת ה- Bill of Rights האמריקני, הוא שמאחר והחומר החוקתי קל לזיהוי, כך גם קל ללמוד אותו ולהפנימו.[2] כנראה שזו הייתה אחת ההצדקות לכך שאף במדינות חסרות חוקה פורמאלית דוגמת ניו-זילנד ואנגליה, כיום ישנם חוקים המאגדים את מרבית זכויות האדם וחירויות הפרט במסמך אחיד, שלם ומפורט, כגון חוק זכויות האדם האנגלי ומגילת זכויות האדם הניו-זילנדית.

במדינת ישראל לא קיים מסמך שכזה, ואף-על-פי שחוקי-היסוד של 1992 כוללים מספר מצומצם של זכויות, נראה כי המסמך היחיד שכיום נלמד בשיעורי האזרחות בבתי-הספר באופן מסודר הוא הכרזת העצמאות. ההכרזה אמנם הייתה מועמדת להפוך לפרק המבוא לחוקה מספר פעמים,[3] אך כיום, הזכויות המנויות בה משמשות בעיקר ככלי פרשני מהותי (ומשני בחשיבותו), ולא כזכויות משפטיות אשר בצידן מוטלת חובה על המדינה לממש את האמור בה.[4]

ניתן להסיק שזכויות האדם היחידות ה"קלות לזיהוי" בדין הישראלי, אשר ניתן ללמדן בבתי-הספר, הן הזכויות המנויות בחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו וחוק-יסוד: חופש העיסוק. מסמך נוסף אשר קל לזיהוי זו מגילת העצמאות, אך כאמור היא אינה מקור מחייב המפיק זכויות משפטיות. עובדה זו מקשה על לימוד זכויות האדם בבתי-הספר, ולכן גם יהיה קשה להטמיען בקרב האזרחים, דבר אשר יוצר עמימות רבה לגבי המודעות בגין הזכויות החוקתיות בישראל.

 (ב)   כיצד הטקסט החוקתי בא לידי ביטוי בתוכן הלימודי

לדברי פוסט וסיגל, כדי ליצור מערכת לגיטימית וטובה של משפט חוקתי, יש להכיר בנחיצות מעורבותו של הציבור כיוצר לגיטימציה למערך הזכויות והחירויות המעוגן בחוקה. זאת, מכיוון שמערכת חוקתית אינה יכולה להתבסס רק על קביעותיהם המרוחקות של אקדמאים ושופטים. מעורבות זו, תיקבע באופן נרחב על-ידי התוכן שהילדים ילמדו בבתי-הספר.[5]

בארצות-הברית, הטקסטים החוקתיים כגון החוקה ומגילת הזכויות, נלמדו לאורך כל השנים בבתי-הספר במסגרת שיעורי האזרחות.[6] דונלי אף הביע ביקורת על-כך שלימודי האזרחות בשנים הראשונות היוו כלי שלטוני למתן לגיטימציה לגופים שלטוניים וליצירת דעת קהל אוהדת כלפי הממשל הפדראלי, מה שמראה שהאמריקנים הכירו בחשיבות הגבוהה שבהעברת תכנים לחברה דרך שיעורי האזרחות בבתי-הספר. כיום, תלמידי ארצות-הברית לומדים בשיעורי אזרחות את המסמכים החוקתיים לרבות החוקה, מגילת הזכויות ומספר פסקי-דין מרכזיים הנחשבים כחומר מחייב לכל תלמיד.[7]

בבחינת המצב במדינת ישראל, נגלה כי העיסוק בזכויות האדם בבתי-הספר הינו שולי בהחלט. התלמידים אינם לומדים בהכרח על חוקי-היסוד הכוללים את זכויות האדם, ובודאי לא מחויבים ללמוד את פסקי-הדין המרכזיים במשפט החוקתי הישראלי, דוגמת פרשת בנק המזרחי, פרשת אליס מילר, פרשת קול העם ועוד. בסקירת המיקוד לבחינת הבגרות באזרחות של משרד החינוך, הפרק על זכויות האדם נכלל רק בחלק מהגרסאות. יתרה מכך, בכל שנה פרק זה עלול שלא להופיע בבחינה הסופית, כתוצאה משיטת המיקוד. מצב זה הינו בלתי נסבל ובודאי שאינו מאפשר יצירת תרבות חוקתית, או למצער – הטמעה של זכויות וחירויות האזרחים החיים במדינה. פרק לימוד זה כולל מספר מצומצם ביותר של זכויות, אשר אינו משקף זכויות רבות שאינן מנויות בחוקי-היסוד. יתר-על-כן, ניתן לראות במיקוד לבחינת הבגרות, כי בפרק "זכויות האדם והאזרח" אין דרישה ללמד את התלמידים מהו המקור לזכויות, אלא מסתפקים בלימוד הזכויות עצמן באופן כללי, ללא הבחנה בין זכויות חוקתיות לבין זכויות שאינן חוקתיות.

 2.        השלכת אופן כינון חוקי היסוד על מעמדן של זכויות האדם

רבות דובר על הדרכים בהן כוננו חוקות או תוקנו באופן משמעותי. מלומדים כגון קארל שמידט, אנטוניו נגרי וברוס אקרמן הציעו תיאוריות שונות לגבי אותם "רגעים חוקתיים" (Constitutional Moments). רובם הסכימו על כך כי באותם רגעים קיים צורך במעורבות גבוהה של הציבור ובהיעדר מאפיינים סקטוריאלים, בכדי שישארו בזיכרון הקולקטיבי כאקט של "רצון העם".[8] אקרמן אף טען כי ברגעים אלה האזרחים מעדיפים את טובת הכלל על פני טובתם האישית.[9] אותם רגעים היסטוריים חגיגיים, מובילים מאוחר יותר ליצירת נרטיב חוקתי המשמר את הלגיטימציה אשר עומדת בבסיס כינון אותו מסמך חוקתי.

חוקי-היסוד אמנם היו אמורים להוות חלק קטן מפרק זכויות-האדם של החוקה, שאמורה הייתה להיכתב פרקים-פרקים, אך קשה להתעלם מאופן קבלתם בכנסת בשנת 1992 באופן שאינו חגיגי וכנראה גם ללא מעורבות יתרה של אזרחי מדינת ישראל (אף מעורבותם המשמעותית של חברי-הכנסת מוטלת בספק). תהליך פירוק חוקי-היסוד לחלקים ("אטומיזציה") אמנם היה מהלך פוליטי מבריק שאפשר את העברתם בכנסת, אך הוא טמן בחובו את אותם מאפיינים סקטוריאליים לא רצויים על-פי התיאוריות שלעיל. כל אלה מפחיתים את הלגיטימציה שהעם מייחס לאותן זכויות הנובעות מחוקי-היסוד, ומעמדן נמוך ממה שיכול היה להיות אילו היו כתובות במסמך פורמאלי שכונן ב"רגע חוקתי".

(א)   אלמנט החגיגיות

במדינות רבות, החוקה התקבלה בטקס ממלכתי או במשאל עם (ר' סקירת מרכז המחקר והמידע של הכנסת בנו) ויש אף מדינות שבהן נוהגים לחגוג את היום בו כוננו את החוקה כיום חג בכל שנה. זהו גורם משמעותי ליצירת השותפות של העם בתהליך כינון החוקה, (ר' דברי השופט חשין בעניין בנק המזרחי, עמ' 475) ואף שימש בעבר כטיעון משפטי לעליונות החוקה על דברי חקיקה רגילים, כאשר בפרשת מרבורי נ' מדיסון השופט מרשל ביסס את סמכות בית-המשפט העליון לבטל חוקים שאינם מתיישבים עם החוקה, בהיעדר הוראה מפורשת, בין השאר על סמך העובדה כי החוקה האמריקנית התקבלה באופן חגיגי.[10]

אלמנט החגיגיות בכינונם של חוקי-היסוד במדינת ישראל נדרש שבעתיים מאחר ואין ועדה מכוננת מיוחדת, אלא חברי הכנסת מכוננים את חוקי-היסוד כדבר שבשגרה. יש אף גישות הסוברות כי אספות מכוננות נוצרות בזמנים בהם העם קשוב ומעורה בנעשה במדינה, ועל כן ישנו קושי להתייחס לכנסת כבעלת סמכות מכוננת.[11] בנוסף לכך, בימים אלו, מעמד הכנסת בציבור נמצא בשפל כל הזמנים. על-פי "מדד הכנסת", אמון הציבור בכנסת ובחבריה נמוך מ-50% והרוב הגדול אינו מכיר את עבודת הכנסת, כך ניתן להסיק כי אין לכנסת די תמיכה ציבורית לשם כינון חוקי-היסוד על-פי התיאוריות שהוצגו לעיל.

(ב)   הנרטיב החוקתי

על-פי משנתו של ג'ק בלקין,[12] המשפט החוקתי בחלקו הגדול, נסמך על "דמיון חוקתי קולקטיבי" (Collective constitutional imagination). בלקין טוען שהחוקה האמריקנית הפכה להיות בפועל ה"חוקה של העם", לאחר תהליך שבו נבנה ה"סיפור החוקתי" (Constitutional story) – זהו סיפור אשר מאחד את כלל האזרחים כקבוצה בעלת היסטוריה, מטרות, שאיפות וערכים משותפים. אותו "סיפור חוקתי" נוצר בעיקר על-בסיס מאורעות היסטוריים, מסמכים מכוננים ופסקי-דין מפורסמים, ומקבל מינוף בעזרת ימי חג ושילוב תכנים חוקתיים בלימודים בבתי-הספר.

בכל הנוגע למדינת ישראל, היות ואותם מאורעות היסטוריים לא קיימים (סביר להניח שאדם מן היישוב לא מודע ליום כינונם של חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו וחוק-יסוד: חופש העיסוק), ובהיעדר מסמכים חוקתיים דוגמת מגילת זכויות, יהיה קשה מאוד להטמיע בחברה אפילו את הזכויות החוקתיות שכן נמצאות בספר החוקים שלנו. ייתכן כי עיגונן של זכויות היסוד במסמך פורמאלי ובאקט חגיגי, יתניע את אותו תהליך של גיבוש נרטיב סביב זכויות האדם, שלבסוף גם ישפיע על החברה, כשם שהנרטיב הציוני משפיע על החברה הישראלית ואף על המשפט.[13] צעד זה מתבקש וניתן אף להתפשר על חקיקה רגילה, כשם שאנגליה וניו-זילנד עשו בסוף שנות ה-90.

סיכום

ברשימה קצרה זו הוצגו שני היבטים אשר טרם נידונו באופן מעמיק, באשר להשלכות של עיגון זכויות האדם בחוקי-היסוד. כמובן שניתוח זה הינו בבחינת "חוכמה שלאחר מעשה", שכן רובו ככולו נסמך על השפעת חוקי-היסוד על החברה לאורך זמן. יחד עם זאת, נראה כי לאור המצב הפוליטי בכלל, והסטגנציה השוררת בהתפתחויות המשפט החוקתי הישראלי בפרט (כך, לדוגמא, בבחירות לכנסת ה-19 במרבית המצעים לא הוזכר עניין כינון חוקה לישראל), קיים צורך חזק ביותר בכינון חוקה או מסמך אשר יעגן את זכויות האדם בישראל. מהלך כזה, אשר בוצע בשנות ה-90 במדינות כמו אנגליה, ניו-זילנד וקנדה, יסייע ליצור את ה"נרטיב החוקתי" בישראל, זאת על-ידי הטמעת הזכויות, בין השאר דרך מערכת החינוך. הגיעה העת שכל אזרח יידע מהן הזכויות אשר מגיעות לו, והיכן ניתן למצוא אותן, ובכך מדינת ישראל תוכל לשמור על אופיה היהודי והדמוקרטי.

תומר מגל הוא סטודנט בבית-ספר רדזינר למשפטים, המרכז הבינתחומי הרצליה ועורך בכתב-העת "משפט ועסקים" רשימה זו נכתבה לאור מחקר שנערך בעבור כנס "20 שנה למהפכה החוקתית".

[1] Bixler-Marquez, Dennis J.; Dunlap, William P, Basic Components and Resources for Teaching About the constitution, 107 Education, 394 (1987).

[2] רות גביזון "המהפיכה החוקתית – תיאור המציאות או נבואה המגשימה את עצמה?" משפטים כ"ח 21 (תשנ"ז), בעמ' 61.

[3] הצעת חוק-יסוד: המבוא לחוקה ציפי חוטובלי פ/2218/18, חיים כץ ומוסי רז (פ/3359) ועל ידי חברי הכנסת נחום לנגנטל ואמנון רובינשטיין (פ/3637), ועוד.

[4] הלל סומר "הזכויות הבלתי מנויות – על היקפה של המהפכה החוקתית" משפטים כ"ח 257, 302  (תשנ"ז).

[5] Robert Post & Reva Siegel, Roe Rage: Democratic Constitutionalism and Backlash, 42 HARV. C.R.-C.L. L. RHV. 373,376-77 (2007).

[6] Tom Donnelly, Popular Constitutionalism, Civic Education, and the Stories We Tell Our Children, 948  Yale L.J. v. 118, iss. 5, pp. 948-1001 (2009).

[7] שם, 977.

 [8] Lior Barshak, CONSTITUENT POWER AS BODY: OUTLINED OF A CONSTITUTIONAL THEOLOGY, University of Toronto L.J. Vol. 56 Issue 3, p185, 214 38p (2006)

[9] Bruce Ackerman, We The People: Foundations (Cambridge, MA: Harvard University Press,1991) at 272-3 .

[10]גביזון, לעיל ה"ש 2, בעמ' 28, "במרבורי נ' מדיסון קרא השופט מרשל סמכות לביקורת שיפוטית על חוקים שאינם מתיישבים מן החוקה, בהיעדר הוראה מפורשת על קיום סמכות כזאת. הטיעון הסתמך על העובדה כי החוקה האמריקנית התקבלה באופן חגיגי, יש בה הוראות נוקשות חמורות והיא הוגדרה במפורש כחוק העליון של השיטה."

[11] למשל גישתו של מארק טושנט (Mark Tushnet) המוזכרת במאמרו של יהושע שגב "'ההיית או חלמתי חלום' השופט חשין על סמכותה המכוננת של הכנסת" מאזני משפט ו 461, 468 (תשס"ז-2007).

[12] .Jack M. Balkin, Original Meaning and Constitutional Redemption, 24 CONST. COMMENT 427,463 (2007).

אודות אתר משפט ועסקים

משפט ועסקים כתב-העת של בית-הספר רדזינר למשפטים במרכז הבינתחומי הרצליה
פוסט זה פורסם בקטגוריה מגל תומר, מהדורה מקוונת, רשימות, עם התגים , . אפשר להגיע ישירות לפוסט זה עם קישור ישיר.

2 תגובות על היבטים שונים לעיגון זכויות-אדם בחוקי יסוד | תומר מגל

  1. גיא רוה הגיב:

    יפה תומר. זה ניתוח מעניין, אבל אני לא מסכים איתו. כל הניסיון לזיהוי חומר חוקתי על ידי מאפיינים חיצוניים כמו מעמד קבלתה וקבלתו במקשה אחת לדעתי לא עוזר במיוחד. את הרגע המכונן פיספסנו, ומהניסיון שלי דווקא חוקי היסוד כן נתפסים במרבית הציבור כחוקה. לפעמים שוכחים שחוקה אמורה לעגן לא רק את זכויות האדם, אלא גם את ההסדרים המוסדיים המדינתיים. רוב החוקה האמריקאית לדוגמא (ומרבית החוקתי למיטב ידיעתי) עוסקות בעיקר בפן המוסדי, בכינון שלושת הרשויות, וביחסים ביניהם. אם נחבר את חוקי היסוד הישנים, אשר ללא ספק מסדירים את הפן הזה בישראל, יחד עם חוקי היסוד מ-92, פתאום חוקי היסוד שלנו הרבה יותר מסדירים חוקה.

    בנוסף, על אף החשיבות של הפן החינוכי, אז לאחר שיחה קצרה עם אחותי הקטנה, שבדיוק סיימה תיכון ובגרות באזרחות, מוקדש חלק לא קטן לנושא זה. והאמירה על פיה רמת ההעמקה בחומר בכל הנוגע לזכויות שטחית, ניתן לומר את זה כמעט על כל נושא שנלמד במערכת החינוך בישראל. אולי המציאות שאני מדמה היא אכן מדומה, ונובעת מזה שאני מוקף במשפטנים, אבל לא נראה לי.

    בכל מקרה, היה כיף לקרוא 🙂
    גיא

    • תומר מגל הגיב:

      גיא תודה רבה על ההערות.

      אני מסכים איתך שאת הרגע המכונן פיספסנו, זאת הסיבה שהצעתי הפרקטית היא חקיקת חוקי זכויות אדם כמו באנגליה וניו-זילנד – שתי מדינות חסרות חוקה אך בעלות מסמך זכויות אדם מפורט. חוקי היסוד שלנו אכן מעגנים את ההסדרים המוסדיים אך רשימה זו התמקדה בעיגון זכויות האדם בלבד.

      אני חושב שיש משמעות לזיהוי זכויות האדם במסמך כתוב, בעיקר מאחר ויש זכויות רבות אשר קיימות דה-פקטו, אך אינן מנויות בחוקי היסוד. כך למשל אף אדם שאינו משפטן לא יכול לדעת האם יש זכות לשוויון בישראל, זה נכון כמובן גם לזכויות אחרות.

      המחקר שנעשה לגבי החינוך החוקתי לא בדק בתי ספר ספציפיים, אך כן בדק את התנאים המבניים של מערכת החינוך בנושא זה, וההשפעות של היעדר החומר החוקתי בולטות מאוד לעין. אנחנו כמשפטנים חיים בספירה שבה הרבה מוסכמות לגבי זכויות האדם ברורות לנו, אך התרומה העיקרית לכך היא שלמדנו פסקי דין רבים שהסבירו לנו מהי כל זכות והאם היא קיימת. שאר הציבור בישראל לא נמצא באותו מקום ואני ניתחתי שאחד הגורמים הם היעדר חינוך חוקתי מספק, כמו שקיים במדינות אחרות. אין ספק שבמדינה שבה מחנכים ילדים כבר מגיל צעיר מהן הזכויות שלהם, התרבות החוקתית תהיה נכונה יותר וטובה יותר.

      כמובן שכפתרון ביניים, אפשר גם להסתפק בחקיקה רגילה, שאמנם לא תענה על דרישת החגיגיות ולא תהווה "רגע חוקתי", אך בכל זאת תענה על הדרישה של זיהוי זכויות האדם.

      שוב תודה על ההתייחסות,
      תומר.

כתיבת תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת גוגל פלוס

אתה מגיב באמצעות חשבון Google+ שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

מתחבר ל-%s