סימפוזיון: בלוק המפלגות – מאמר פתיחה | נועה קברטץ-אברהם ותומר קנת

סימפוזיון: בלוק המפלגות

I. מאמר פתיחה

נועה קברטץ-אברהם* ותומר קנת**

"בלוק המפלגות" הפך לתופעה פוליטית-משפטית מרכזית במערכות הבחירות האחרונות בישראל. לבלוק המפלגות תצורות ומטרות שונות. למשל, מפלגות עשויות ליצור בלוק טכני על מנת למקסם את מספר המושבים שכל אחת מהן תזכה לו בכנסת, בין אם על מנת לעבור את אחוז החסימה, ובין אם בכלל (ראו לדוגמה את הקמת 'איחוד מפלגות הימין' בבחירות אפריל 2019, את האיחוד בין מפלגת 'העבודה-גשר' למפלגת 'מרצ' בבחירות מרץ 2020). בלוק מפלגות עשוי להיווצר, או להוסיף ולהתקיים, גם לאחר הבחירות, על מנת להבטיח הקמת קואליציה ספציפית, או על מנת למנוע הקמה של קואליציה נגדית (ראו לדוגמה את הקמת 'גוש מפלגות הימין' והחרדים לאחר בחירות ספטמבר 2019).

חרף קיומו של מארג נורמטיבי עשיר העוסק בפעילות מפלגות פוליטיות בישראל ושכיחות השימוש בבלוק המפלגות על ידי פוליטיקאים בשנים האחרונות, הכתיבה האקדמית טרם הציגה התייחסות מקיפה לסוגיה. מטרתו של סימפוזיון זה היא להציב זרקור על תופעת בלוק המפלגות בישראל. במסגרת זו נבקש להעשיר את השיח הדסקריפטיבי והנורמטיבי בכל הנוגע לבלוק מפלגות, על ידי דיון ביסודות החוקיים והחוקתיים של הבלוק, במשמעויותיו המשפטיות, הפוליטיות, והתיאורטיות, ובשימוש הגובר בפרקטיקה זו בישראל. מאמר פתיחה זה יציע הגדרה ראשונית לבלוק המפלגות ויצביע על מספר סוגיות משפטיות שתופעה זו מעלה.

בסימפוזיון זה, נגדיר את בלוק המפלגות כפעילות אחודה של ששתי מפלגות או יותר, החל ממועד ההכרזה על בחירות לכנסת ועד להקמת ממשלה, על מנת להשיג יעד אלקטורלי נקודתי. ראשיתו של הבלוק המפלגתי בכינונו, בדרך-כלל לפני מערכת בחירות אך לעיתים גם לאחריה, וסופו עם כינונה של ממשלה או פירוקו על ידי הגורמים המרכיבים אותו.

על בסיס הגדרה זו נבקש למקד את השיח ולשרטט את גבולות הדיון לסימפוזיון זה. ראשית, סימפוזיון זה עניינו בתקופה שלפני הבחירות לכנסת ועד להסכמים על הרכבת הממשלה במסגרת כנסת מסוימת. לפיכך, הסימפוזיון אינו עוסק במישרין בשיתוף הפעולה המרכזי בין סיעות בכנסת, היינו בקואליציה ובהסכמים קואליציוניים. ברי כי בלוק מפלגות יוביל פעמים רבות להסכמים קואליציוניים וכי ההבחנה בין השניים אינה תמיד חדה או ברורה. אולם, בניגוד לתופעת ההסכמים הקואליציוניים שנדונה בהרחבה במשפט הישראלי, הדיון בתופעת בלוק המפלגות אינו מפותח דיו ועליו נבקש להרחיב. בדומה, סימפוזיון זה אינו נדרש לסוגיה של פיצול או מיזוג סיעה, אשר נעשים במהלך חייה של הכנסת, אלא רק באותם פיצולים ואיחודים שנעשים בסמוך לאחר מועד הבחירות לכנסת, למשל בפירוקו של הבלוק הטכני מיד לאחר הבחירות.

להלן נציג מספר סוגיות ושאלות ראשוניות שנבקש להאיר במסגרת סימפוזיון זה.

שאלה אחת אשר על אודותיה יש מקום להרחיב את הדיון היא מהו המקור החוקי או החוקתי לפעילות הבלוק המפלגתי, קרי, מהו הדין החל על פעילויות הבלוק המפלגתי. כיום, כינונו של בלוק המפלגות יכול שישען על אחד משני מושגים המפורטים בחוק יסוד: הכנסת, בחוק המפלגות, ובחוק הבחירות לכנסת: מערך מפלגות או רשימת מועמדים משותפת.[1] רשימת מועמדים משותפת היא רשימת מועמדים שמגישה מפלגה אחת או יותר, ואילו מערך מפלגות היא מסגרת משותפת למפלגה או למפלגות. זאת ועוד, מקורות נורמטיביים נוספים הנוגעים לפעילותן של מפלגות שונו בעת האחרונה על מנת לאפשר את פעילותו של הבלוק המפלגתי. בין שינויים אלו ניתן למנות את שינוי אחוז החסימה, שינויים בכללי הגשת רשימות מועמדים, ושינויים במימון מפלגות אשר מגישות רשימות מועמדים משותפות.[2] סימפוזיון זה מזמין מחברים לדון בשינויים אלו, בהיסטוריה החקיקתית שהביאה לחקיקתם, ובהשלכותיהם. חיבורים אלו יסייעו להבין את הכללים החלים על פעילויות הבלוק המפלגתי, ישרטטו את מגבלות הקיימות לכינון בלוק מפלגתי, לפירוקו, ויאירו את מערכת היחסים שבין הבלוק לבין המפלגות המרכיבות אותו.

בהקשר זה, מעניין להידרש גם לעיגונים ולמקורות המשפטיים האפשריים לפעילות הבלוק המפלגתי, לתכליות החקיקה הנוגעת לבלוק המפלגתי ולהיסטוריה החקיקתית שאפשרה את כינונו. המארג החקיקתי הרלוונטי מורכב מסעיפים שונים בחוקים שונים ולכן סוגיית תכלית החקיקה הנוגעת לבלוק המפלגות אינה מובנת מאליה. כך למשל, קיימת שאלה האם ישנה תכלית חקיקה אחודה לפעילות בלוק המפלגות, ואם כן, מהי? במסגרת זו יש לבחון אם תכלית החקיקה מבקשת, ככלל, להקל ולקדם יצירה של בלוק מפלגות, או שמא להקשות או למנוע פעילות זו. שאלה קשורה היא האם החקיקה מבקשת לקיים או ליצור בלוק מפלגות בעל אופי מסוים, או שהיא מותירה חופש הפעולה למפלגות לעצב את הבלוק ולקבוע את גבולותיו – כך למשל, האם תכלית החקיקה הנוגעת בלוק המפלגות מקלה על איחודים של מפלגות המיוצגות בכנסת לעומת איחודים של מפלגות שאינן מיוצגות? האם תכלית זו מכוונת לחיבורים ארוכי טווח או חיבורים אד-הוק למערכת בחירות ספציפית? סוגייה נוספת שיכולה לשפוך אור על פרקטיקת בלוק המפלגות היא האם קיומו של בלוק המפלגות עולה בקנה אחד עם מנהג חוקתי או שהיא עומדת בסתירה לו. על מנת לדון בסוגייה זו, יש מקום לבחון האם קיים מנהג חוקתי בדבר הפעילות העצמאית או האחודה של מפלגות ואם המנהג מוכר ומופנם על ידי הגורמים הרלוונטיים, כמו גם להידרש לאפשרות אכיפתו.[3]

המארג הנורמטיבי המסדיר את פעילות הבלוק המפלגתי מציף גם מספר שאלות תיאורטיות בהן נבקש לדון במסגרת סימפוזיון זה. שאלה ראשונה היא היחס בין בלוק המפלגות לבין עיקרון הייצוג – האם, ובאילו אופנים, משפיעות הקמת בלוק המפלגות ופעילותו על ייצוג ציבור המזדהה עם מפלגה שחברה במסגרת המשותפת, כמו גם על ייצוג עמדותיו של הציבור הכללי. ניתן לשער כי חבר מפלגה מעוניין להיצמד באופן הדוק יותר לעקרונותיה יראה בחבירה למפלגה נוספת כעיוות בייצוג עמדותיו, בעוד שמצביע מהציבור הכללי, התומך בעמדותיו הכלליות של גוש מסוים, לא ייראה בחבירה זו כפגיעה בייצוג דעותיו. יתר על כן, שיתופי הפעולה במסגרת הבלוק המפלגתי נקבעים על ידי הפוליטיקאים עצמם לאחר הליכי בחירות פנימיים של הרשימות, ולכן דומה כי היכולת של המצביעים לקבוע את חברי הרשימה או להשפיע על עמדותיהם במישרין, נפגמת. ברם, נדמה כי גם במצב הקיים מפלגות רבות לא מאפשרות לבוחריהן השפעה רבה על הרכב הרשימה וייתכן כי חיבורים מסוג זה דווקא מגבירים את הייצוגיות משום שהם מונעים אבדן קולות.

היבט נוסף הקשור לשאלת הייצוג הוא היחס שבין פרקטיקת בלוק מפלגות לבין התכליות שבקביעת אחוז החסימה. 'בלוק מפלגות' מתייחס למספר מפלגות המגישות רשימת מועמדים משותפת מתוך כוונה לפרק את השותפות מיד לאחר הבחירות. לכאורה, גישה זו אינה עולה בקנה אחד עם ההנחה שרשימות מועמדים תורכבנה ממפלגה או קבוצת מפלגות בעלות לכידות אידיאולוגית מסוימת, הנחה אשר מגולמת בתכלית אחוז החסימה.[4] אם כך, דומה כי יש טעם לפגם ביצירת בלוק מפלגות במקום שבו לא ניתן להשיג הסכמה רעיונית. מכאן, כי עליית קרנו של בלוק המפלגות מזמינה דיון בתכלית של יצירה ואיחוד של מפלגות גדולות במקום מפלגות קטנות באמצעות אחוז החסימה, בפרקטיקה של בלוק המפלגות ככלי לעקיפה של מגבלות על מפלגות קטנות, ולפיכך במתח העולה בין חוק היסוד שקובע את אחוז החסימה לבין החוקים המאפשרים את בלוק המפלגות.

בהמשך לנקודה זו, מעניין לדון גם באלמנט חדשני נוסף של בלוק המפלגות – הדינמיות שמאפשרת פרקטיקה זו למערכת המפלגתית, וההתייחסות הראויה של דיני הבחירות לדינמיות זו. בעוד שבמצב הדברים המסורתי מפלגה העומדת לבחירת הציבור פועלת באופן אחוד לכל תקופת הכנסת (בשינויים פרסונליים אפשריים), הרי שבלוק המפלגות מאפשר מצב דינמי בו המפלגה העומדת לבחירת הציבור אינה פועלת כגוף אחוד בכנסת אלא מורכבת מתתי-סיעות בעלות אינטרסים שונים וכוונה משותפת לפעול בנפרד. מנקודת מבט זו, בלוק המפלגות הוא מטבעו ארעי, ולכן יש לראות את השחקנים המרכיבים אותו כישויות נפרדות לעניין דיני הבחירות – למשל לצרכי מימון או פסילת רשימת מועמדים.[5] מאידך גיסא, ניתן לראות את בלוק המפלגות ככלי ליצירה הדרגתית של פשרות ואיחודים בין מפלגות קטנות המאפשר 'תקופת נסיון' לשיתוף פעולה אלקטורלי נרחב יותר. לפי גישה זו, קיימת הצדקה לראות בבלוק המפלגות כמסגרת אחודה לעניין דיני הבחירות.

תופעת בלוק המפלגות מעלה גם שאלות הנוגעות למימון מפלגות. חיבור ארעי זה בין המפלגות משפיע על מערכת היחסים שבין מפלגה-סיעה-רשימת מועמדים כמו גם על מערכת היחסים שבין המפלגות המרכיבות את רשימת המועמדים והסיעה. הדבר נוגע הן לייצוגיות בין הבוחרים לנבחרים כפי שנטען לעיל, והן לסוגיית מימון המפלגות וחברי הכנסת. חקיקת מימון המפלגות תוקנה מספר פעמים בשנים האחרונות ובמסגרתה קיימת התייחסות לבלוק המפלגות ולחלוקת הכספים למפלגות השונות בבלוק. בין היתר, תיקונים לסעיפים 12 ו-13ב לחוק מימון מפלגות התייחסו מפורשות לפעילותה של רשימת מועמדים משותפת, לרבות מימון הוצאות שוטפות, חלוקת יחידות המימון, החזר וחלוקת תרומות, וכדומה.[6] חקיקה זו מקלה על יצירתו של בלוק המפלגות על ידי פתרון מראש של מחלוקות כלכליות שעלולות לקום מחיבורן של מפלגות קיימות. זאת ועוד, כידוע, סוגיית מימון המפלגות וחלוקת יחידות המימון והכספים במקרים של התפלגות ופרישות מסיעות היוו בסיס לדיון משפטי נרחב בישראל.[7] במובנים מסוימים, הדיונים המשפטיים על אודות מימון חברי כנסת או סיעות מתפלגות או פורשות מהווה תמונת מראה לסוגיות מימון בלוק מפלגות, ולכן מעלה סוגיות מקבילות והשוואות מעניינות.

שאלה נוספת היא האם בלוק המפלגות מתאים למערכת הממשל הישראלית. במערכת הפוליטית הישראלית, שהיא מערכת רב-מפלגתית, בה על פי רוב לאף מפלגה אין יכולת לכונן ממשלה ללא שיתוף פעולה עם מפלגות אחרות, יש צורך בשיתוף פעולה ונכונות לפשרות בין המפלגות השונות. עם זאת, אף שבלוק המפלגות הוא בהגדרתו שיתוף פעולה בין מפלגות שונות על מנת להשיג יעד אלקטורלי, נדמה כי שיתוף פעולה זה יכול דווקא להחליש את היכולת לכונן קואליציה. התחייבות חד משמעית של חברות בלוק המפלגות לדבוק בעמדותיהן ללא קשר לתוצאות הבחירות מקשיחה את עמדות הבלוק ומקשה על מפלגות גדולות לשכנע מפלגות קטנות יותר מתוך הבלוק הנגדי לחבור אליהן. מנגד, ייתכן כי כינון בלוק מפלגות היוצר מפלגה גדולה או  כינון בלוק המאפשר פיצול של הסיעות (ראו רשימת "ימינה" בבחירות 2019 ו-2020) דווקא מקל על כינון קואליציות (ראו למשל האיחוד בין מפלגת הליכוד למפלגת ישראל ביתנו עובר לבחירות 2013 או מפלגת כחול לבן בבחירות האחרונות). זאת ועוד, שיקולים אלה יש בהם להעיד כי מדובר בסוגייה פוליטית ומאד תלויות נסיבות, כי קיימת בעייתיות לחזות את ההשפעה של חקיקה על תוצאות הבחירות לכנסת, ומשכך אין זה מקומו של המשפט לקבוע כללים נוקשים בעניין זה.[8]

יתר על כן, פעמים רבות כינונו של בלוק מפלגות מביא לאיחוד של מפלגות בעלות מצע ואידיאולוגיה שונים ולעיתים אף של מפלגות שהבטיחו לציבור בוחריהן הבטחות סותרות. מורכבות זו מעלה שאלות הנוגעות לצורך בחובות הגילוי והכנות כלפי הציבור של החלקים השונים המרכיבים את בלוק המפלגות. שאלות אלה מתחדדות נוכח בעיות הייצוג והיעדר קשר ישיר בין הבוחרים לבין בלוק המפלגות, אשר הוצגו לעיל. פתרון אחד שכבר יושם הוא קביעת חובות גילוי להסכמים שמפלגות חייבות לכלול על מנת שיוגשו רשימות מועמדים משותפות.[9] חובות גילוי אלו יכולות לכלול את הבסיס לשיתוף הפעולה, האישור לשיתוף הפעולה על ידי המנגנונים השונים של שתי המפלגות, הצהרות לגבי המצע והעמדות שמציע המפלגה, התנאים לפירוק השותפות, המשמעות של המיקום ברשימה, החלוקה הפנימית הצפויה לתפקידים במסגרת הכנסת הבאה (מי המועמד לתפקיד ראש הממשלה, לתפקיד שר האוצר, לתפקידי ראשי הוועדות), וכדומה. בתוך כך יש מקום גם לבחון מה הנפקות של חובות גילוי אלו ושל ההסכמים המקיימים אותן, וכיצד ניתן לאכוף את אותם הסכמים, זאת בהיקש להסכמים פוליטיים דומים כגון הסכמים קואליציוניים.

לפני סיום, נבקש לעודד גם חיבורים שידונו בהשלכות הציבוריות והפוליטיות הנוספות של הקמת בלוק המפלגות. בין היתר, יש מקום לדון בהשפעה של הקמת בלוק המפלגות על היחסים שבין מועמדי המפלגות בתוך הבלוק במהלך מערכת הבחירות ובעת כהונת הכנסת, בהשפעתו על עמדות ומצעי המפלגות לפני כינון הבלוק ולאחריו, בהשפעת בלוק המפלגות על יוזמות חקיקה של מפלגות גדולות וקטנות, על פעילות ועדות הכנסת השונות תחת בלוק המפלגות, על מערכת היחסים שבין הכנסת לבין הממשלה, וכן בהשפעת השימוש בפרקטיקה זו על אמון הציבור במוסדות השלטון.

בלוק המפלגות הוא תופעה פוליטית חדשה ושכיחה בעלת השפעה מכרעת על מערכות הבחירות לכנסת בישראל. חשוב מכך, לעניינינו, בלוק המפלגות הוא תופעה בעלת השלכות משפטיות אשר מחייבת התייחסות מעמיקה יותר מזו הקיימת בדין הישראלי כיום. במאמר פתיחה זה ביקשנו להגדיר את התופעה ולהציע מספר אתגרים משפטיים מרכזיים אשר תופעה זו מעלה. אנו סמוכים ובטוחים שהחיבורים אשר יצטרפו למאמר זה יהוו נקודת פתיחה לדיון משפטי מעמיק בסוגיית בלוק המפלגות בפרט, ויתרמו לשיח המשפטי על אודות דיני הבחירות בכלל.


*  תלמידת מחקר לתואר שלישי במשפטים, אוניברסיטת תל-אביב.

**  תלמיד מחקר לתואר שלישי במשפטים, אוניברסיטת ניו-יורק.

[1]  ס' 5א—7א ו-42 לחוק יסוד: הכנסת; ס' 4 ו-57 לחוק הבחירות לכנסת [נוסח משולב], התשכ"ט-1969 וס' 15 לחוק המפלגות, התשנ"ב-1992.

[2]  ראו, למשל ובהתאמה, בג"ץ 3166/14 גוטמן נ' היועץ המשפטי לממשלה, פס' 50 לפסק דינו של הנשיא (בדימוס) א' גרוניס (פורסם באר"ש, 12.3.2015); ס' 57 לחוק הבחירות לכנסת; חוק מימון מפלגות (תיקון מס' 36), התשע"ח-2018.

[3] ראו, למשל, בג"ץ 9029/16 אבירם נ' שרת המשפטים, פסק דינו של השופט נ' הנדל (פורסם באר"ש, 1.2.2017).

[4] לדיון בהנחה בנוגע ללכידות הרעיונית של המפלגות ראו בג"ץ 10451/08 סיעת קדימה בכנסת נ' יושבת ראש הכנסת, פסק דינה של השופטת א' פרוקצ'יה (פורסם באר"ש, 23.2.2011); לביקורת על אודות גישה זו והתאמתה למצב הנוהג במערכת הפוליטית בישראל, ראו שם, פס' א—ט לפסק דינו של השופט א' רובינשטיין.

[5] מעניין לציין בעניין זה כי בא"ב 1806/19 ליברמן נ' כסיף (פורסם באר"ש, 18.7.2019) התייחס בית המשפט בכפיפה אחת לאיחוד הרשימות רע"מ-בל"ד ולאיחוד הרשימות חד"ש-תע"ל, אך לא בחן פסילה של הרשימה המשותפת אשר הגישה את רשימת המועמדים המשותפת למפלגות אלו.

[6] דברי הסבר להצעת חוק המפלגות (תיקון מס' 24) ((הוראות מיוחדות לעניין בחירות מקדימות לתפקיד הכנסת), התשע"ח-2017, עמ' 19.

[7] ראו, בין היתר, בג"ץ 10451/08 סיעת קדימה בכנסת נ' יושבת ראש הכנסת (פורסם באר"ש, 23.2.2011); בג"ץ 8686/06 סיעת העבודה – מימד נ' הכנסת (פורסם באר"ש, 25.8.2008); בג"ץ 5493/99‏ סיעת האיחוד הלאומי נ' יושב-ראש הכנסת (פורסם באר"ש, 28.2.2000).

[8]  ראו והשוו לעניין גוטמן, לעיל הערה 2.

[9] ראו למשל, החלטת ועדת הבחירות המרכזית לכנסת ה-21 בפרסום הסכמים שהוגשו ליושב ראש הוועדה המרכזית במעמד הגשת הרשימות לכנסת ה-21 (26.2.2019).

אודות אתר משפט ועסקים

משפט ועסקים כתב-העת של בית-הספר רדזינר למשפטים במרכז הבינתחומי הרצליה
פוסט זה פורסם בקטגוריה מהדורה מקוונת, קברטץ-אברהם נועה, קנת תומר, רשימות, עם התגים , , , , , . אפשר להגיע ישירות לפוסט זה עם קישור ישיר.

להשאיר תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת גוגל

אתה מגיב באמצעות חשבון Google שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

מתחבר ל-%s