סימפוזיון: בלוק המפלגות – מדוע אנו בוחרים במפלגות גדולות ומקבלים מפלגות קטנות? | איתיאל בירן ועמוס עצמון

סימפוזיון: בלוק המפלגות

II. מדוע אנחנו בוחרים במפלגות גדולות ומקבלים מפלגות קטנות?

איתיאל בירן* ועמוס עצמון**

מבוא. פרק א: רקע עובדתי. פרק ב: התפלגות ופרישה. פרק ג: אחוז החסימה. פרק ד: אחוז החסימה – "עלייה" וקוץ בה. פרק ה: הצעה לדיון מחודש. סיכום.

מבוא

בתוך פחות משנה ולראשונה בתולדות מדינת ישראל, נערכו שלוש מערכות בחירות רצופות, שרק לאחרונה הסתיימו בהקמת ממשלה. הבחירות לכנסת ה-21 נערכו באפריל 2019, הבחירות לכנסת ה-22 נערכו בספטמבר 2019 והבחירות לכנסת ה-23 התקיימו במרץ 2020. רבות דובר על ההשלכות השונות של מערכות בחירות אלו על החברה בישראל. בתוך שלל ההיבטים העולים מתוך הפלונטר הפוליטי הזה, ברצוננו להפנות זרקור אל עבר תופעה ייחודית ומעניינת, ולנסות לענות על השאלה מדוע אנחנו בוחרים במפלגות גדולות ומקבלים מפלגות קטנות?

בבחירות לכנסת ה-23 הועמדו לבחירתו של האזרח הישראלי לא פחות מ-29 מפלגות שונות.[1] מבין 6,453,255 אזרחים בעלי זכות בחירה, מימשו את זכותם האזרחית 4,615,135 בוחרים, המהווים 71% מכלל הזכאים. אלו הצליחו להכניס לכנסת שמונה רשימות בלבד – הליכוד, כחול-לבן, הרשימה המשותפת, ש"ס, יהדות התורה, העבודה-גשר-מרצ, ישראל ביתנו וימינה. כשבוחנים את הרשימות מקרוב, מגלים שמתוך שמונה הרשימות, חמש מהוות איחוד של מפלגות שונות. ימינה היא חיבור בין האיחוד הלאומי, הבית היהודי והימין החדש; יהדות התורה היא שילוב בין דגל התורה לאגודת ישראל; העבודה-גשר-מרצ היא תוצאת איחוד בין העבודה, גשר ומרצ; הרשימה המשותפת היא שילוב בין חד"ש, רע"מ, בל"ד ותע"ל; כחול לבן מחברת בין יש עתיד, חוסן לישראל ותל"ם.[2] כל זה אינו חדש. איחוד בין מפלגות שונות הוא לחם חוקה של הפוליטיקה הישראלית. כך, למשל, מקורה של מפלגת הליכוד הוא בברית בין הרשימה הממלכתית, המרכז החופשי, התנועה לארץ ישראל השלמה וגח"ל (שבתורה מהווה איחוד בין תנועת החירות והמפלגה הליברלית). מפלגת העבודה מקורה באיחוד, בין מפא"י, אחדות העבודה-פועלי ציון ורפ"י. אף מפלגת האיחוד הלאומי, המהווה חלק ממפלגת ימינה, כשמה כן היא, איחוד שנוצר במרץ 1999 בין מולדת, תקומה וחירות.

אז מה ייחודי במערכות הבחירות האחרונות? התוצאות שונות וכללי המשחק שונים. בבחירות לכנסת ה-21, יממה לפני סגירת הרשימות המתמודדות הומצא מושג חדש בישראל. מפלגת הבית היהודי ומפלגת האיחוד הלאומי הודיעו שירוצו ברשימה אחת עם מפלגת עוצמה יהודית – במה שכונה על ידיהן "בלוק טכני".[3] משמעות המושג, שלא היה ידוע בפוליטיקה הישראלית עד אז, היא איחוד לצורכי בחירות והיפרדות מיד לאחריהן. כלומר המפלגות מצהירות מראש שתתפלגנה לסיעות נפרדות מיד לאחר הבחירות. הן אפילו לא מנסות לאחד מנגנוני פעולה, מוסדות או תקנון. מתוך שמונה מפלגות שנבחרו לכנסת ה-23, שלוש התפצלו בסמוך לאחר הקמת הממשלה. כחול-לבן התפצלה לסיעותיה – יש עתיד, חוסן לישראל ותל"ם – ומתל"ם אף התפצלה סיעת "דרך ארץ". העבודה-גשר-מרצ התפלגה למרכיביה המקוריים, ואף סיעת העבודה עצמה התפלגה דה-פקטו, עת הצהירה חברת הכנסת מירב מיכאלי שתצביע נגד הממשלה, אף שהיא נחשבת כחלק מהקואליציה מבחינה טכנית. סיעת ימינה התפצלה גם כן, ימים בודדים טרם כינון הממשלה כשנציג סיעת הבית היהודי, הרב רפי פרץ, בחר להתפצל מהסיעה המאוחדת ולהיכנס לממשלה. במילים אחרות, אנו עדים לתופעה חדשה יחסית בפוליטיקה הישראלית והיא התאחדות ללא איחוד. ריצה משותפת במפלגות גדולות לעבר מטרה אחת – בחירות. אחריהן, חזרה לשגרת המפלגות הקטנות. בפועל, מדובר בתמרון טכני שנועד לעבור את משוכת הבחירות כפי שנבנתה על ידי המחוקק, אך ללא שינויים מהותיים בגודל המפלגות, על אף שזו הייתה כוונתו של המחוקק מלכתחילה. ועל כך נרחיב מיד.

התהליך שבו אנו מתמקדים קשור בטבורו למגבלות אחוז החסימה וחוקי התפלגות המפלגות. אלו מהווים זירת התנגשות בין רצון הבוחר, כוונתו של המחוקק והחופש הפרלמנטרי של נציגי המפלגות להתנהל תחת "חוקי המשחק" שנקבעו.

פרק א: רקע עובדתי

מפלגה היא ישות משפטית המוגדרת כ"חבר בני-אדם שהתאגדו כדי לקדם בדרך חוקית מטרות מדיניות או חברתיות ולהביא לייצוגם בכנסת על ידי נבחרים".[4] מספר החברים המינימלי להקמתה עומד על פי החוק הישראלי על 100 אזרחים בוגרים, תושבי ישראל. לקיום מפלגה ישנן דרישות שונות, לרבות הקמת מוסדות, פרסום תקנון וכיוצא באלה.[5]

סיעה, כפי שמגדיר תקנון הכנסת, היא "רשימת מועמדים שמתוכה נבחרו חברים לכנסת; מספר חברי הסיעה יהא כמספר המועמדים שנבחרו".[6] כלומר מספר המועמדים שנבחרו מתוך רשימה מפלגתית. כמובן שהזכות להגיש רשימת מועמדים על פי חוק-יסוד: הכנסת ניתנת רק למפלגות.[7] במילים אחרות, סיעה היא המסגרת הפרלמנטרית של התנהלות חברי כנסת. במקור, הסיעה מהווה ייצוג של המפלגה בפרלמנט ואף נושאת את שמה. לשם הדיון שאנו מתעתדים לקיים כאן, חשוב לציין שלסיעה זכויות פרלמנטריות שאינן ניתנות לחברי כנסת עצמם ואף חלק מהפעילות הפרלמנטרית השוטפת מחייבת בסיס סיעתי. דוגמאות עיקריות לכך הן ייצוג חברי הכנסת בוועדות הכנסת הנקבע בהתאם לגודל הסיעה וכן כמות הצעות החוק הפרטיות והצעות לסדר היום המוגבלת במכסות סיעתיות.[8] דוגמה נוספת לכך היא ועדת הבחירות המרכזית, שבה יש ייצוג סיעתי בלבד.[9] עם זאת, למרות היות הסיעה ישות נפרדת מרגע היבחרותה לכנסת, התיר המחוקק לנציגיה להתפלג ולחבור האחד לאחר בכפוף למספר מגבלות. עיקרן של מגבלות אלו טמון בהפרדה בין התפלגות לבין פרישה.

פרק ב: התפלגות ופרישה

עד שנת 1991 ניתן היה להתפלג ולהקים סיעת יחיד, שכשמה כן היא, סיעה המורכבת מחבר כנסת אחד. בעקבות "התרגיל המסריח",[10] יצאו המוני ישראלים להפגנות נגד ההתנהלות הפוליטית ובקריאה ל"הפסקת התרגילים של הפוליטיקאים". מחאות אלו הובילו לתיקון בחוק-יסוד: הכנסת, שעיקריו רלוונטיים במיוחד לדיוננו הנוכחי. ראשית, כיום החוק מטיל מגבלות על חברי כנסת יחידים שפורשים מסיעות קיימות. בתוך כך, החוק אוסר על חבר כנסת להצטרף לסיעות קיימות בכנסת המכהנת ואף להתמודד בבחירות הבאות כחלק מרשימה שהייתה מיוצגת בכנסת שבה פרש.[11] את ה"פרישה" מגדיר החוק כהצבעה בניגוד לעמדת הסיעה במסגרת הצבעת אי-אמון, אם זו כוללת קבלת תמורה במישרין או בעקיפין. שנית, חוק הכנסת מתיר לסיעה להתפלג אך ורק תחת אחד משלושה תנאים: אם מדובר בלפחות שליש מחברי הסיעה המקורית המהווים לפחות שני חברי כנסת; אם הסיעה הקיימת מבוססת על צירוף מפלגות, וההתפלגות מבוססת על אותן מפלגות;[12] אם הסיעה המקורית שממנה פורשים החליטה להתמזג עם סיעה חדשה – אזי יכולים חברי אחת הסיעות להתנגד לכך כסיעה וכל אחד מהם יוכל לחבור לאחת הסיעות האחרות הקיימות בכנסת.[13] במילים אחרות, החוק מחדד את ההבדלים בין פרישה המתייחסת בעיקרה לפעולתו של יחיד נגד סיעתו המקורית, לבין התפלגות המתייחסת לפעולתה של ישות סיעתית שלמה. בעומק הפרדה זו, לדעתנו, עומדת הנחה אפשרית הרואה בפרישה פעולה פוליטית לגיטימית אך כזו שפוגעת בבחירתו של הציבור ב"ישויות" המפלגתיות, מול התפלגות, שלכאורה אינה כזו.[14] הבדל זה מיטיב להסביר את ההסתכלות על פרישה כעל מהלך שיש בו משום אי-קיום רצון הבוחר ועל כן גורר סנקציות, לבין התפלגויות ואיחודים, הנתפסים ככלי לגיטימי ולעתים אף הכרחי בדמוקרטיה פרלמנטרית.

פרק ג: אחוז החסימה

בד בבד עם הליך החקיקה הנוגע לעצמאות נבחרי הציבור להתפלג ולפרוש, התעצם תהליך נוסף שהשפיע עמוקות על המערכת המפלגתית בישראל ושיקוליה, והוא כמובן העלאת אחוז החסימה. בפקודת הבחירות לאסיפה המכוננת, שפורסמה ב-19.11.1948, הוגדרה חלוקת המנדטים כ"חלוקה של הקולות הכשרים למספר הצירים נוסף אחד, דהיינו ל-121".[15] כן הוגדר שרשימה שלא תקבל חלק יחסי שכזה לא תשתתף בחלוקת המנדטים. במילים אחרות, אחוז חסימה מעשי של 0.83%. עם השנים הועלה אחוז החסימה: בשנת 1951 עמד אחוז החסימה על 1%, ב-1992 הועלה ל-1.5%, במאי 2004 הועלה ל-2% ובמרץ 2014, בתיקון האחרון לחוק הבחירות לכנסת, הועלה האחוז ל-3.25% מכלל הקולות הכשרים.[16] בעוד שאחוז החסימה היה בתחילה מגבלה טכנית הנגזרת באופן ישיר ממספר חברי הכנסת, הרי שהעלאת אחוז החסימה נבעה משיקולי מדיניות וביניהם השאיפה לצמצם את מספר המפלגות הקיימות בישראל. וכך, על אף שהגדרת אחוז החסימה מהווה בפועל מגבלה שרירותית (במידה מסוימת), הרי שמטרותיה הובהרו מספר פעמים על ידי המחוקק[17] ובפסיקה.[18] בהצעת החוק להעלאת אחוז החסימה משנת 2014, שקבעה לבסוף אחוז חסימה של 3.25%,[19] הובהרה המטרה המוצהרת של מהלך זה באופן מפורט, והיא צמצום מספר המפלגות הקיימות בישראל, מיתון הקצנה מפלגתית והצנעת אינטרסים סקטוריאליים. מגישי ההצעה פרטו את צפיותיהם מהשינוי המוצע:

"שינוי זה צפוי לחזק את לכידות המפלגות הקיימות, לעודד חבירה של מפלגות לבריתות ולהפחית את מספר המפלגות בישראל. כמו כן, ההסדר עשוי לגרום להפחתת 'בזבוז' הקולות למפלגות שלא מצליחות לעבור את אחוז החסימה, למתן את התמריצים להקצנה מפלגתית ולגרום להצנעת אינטרסים סקטוריאליים. לבסוף, יכולת המיקוח של המפלגות הקטנות ושל פלגים פנים-מפלגתיים צפויה לקטון במצב דברים שבו האיום בפילוג מצדם קטן. תוצאתם הסופית של תהליכים אלו צפוי שתהיה הגברת כושר המשילות והבטחת יציבות השלטון בישראל."[20]

במבחן התוצאה, מספר המפלגות בין הכנסת ה-19 לכנסת ה-20 צומצם מ-12 ל-10, זאת בעיקר לנוכח חבירתן של המפלגות הערביות לרשימה אחת, הרשימה המשותפת. אולם אם כוונת המחוקק הייתה לצמצם את מספר המפלגות הקטנות ולהוביל, כאמור, לאיחוד אינטרסים, כיצד הגענו למצב שבו לכנסת ה-23 נבחרו שמונה מפלגות, אך כבר היום פועלות בכנסת שלוש-עשרה סיעות (וזאת אף מבלי להחשיב את מפלגת העבודה כשתי סיעות נפרדות)? מדוע אנחנו מצביעים למפלגות גדולות ומקבלים רסיסי סיעות?

פרק ד: אחוז החסימה – "עלייה" וקוץ בה

כפי שראינו, תכלית החקיקה של העלאת אחוז החסימה נועדה לצמצם את כמות המפלגות הקטנות וליצור מפלגות גדולות, תוך ריסון קולות קיצוניים ועידוד שיתופי פעולה ופשרות. תכלית זו עולה בבירור גם מדברי ההסבר לתיקון מס' 62 לחוק הבחירות לכנסת, אשר עבר בקריאה שלישית בחודש מרץ 2014. ח"כ דוד רותם, יו"ר ועדת החוקה, חוק ומשפט דאז, פירט את תכלית החקיקה:

"מטרת העלאת אחוז החסימה היא לעודד איחוד מפלגות ויצירת גושים גדולים יחסית, תוך מציאת מכנה משותף בין קבוצות אוכלוסייה שונות, ומבלי לפגוע ביתר בעיקרון היסודי של ייצוגיות הקבוצות האלה […] לא כל דעה קיצונית או אינטרס של קבוצת נישה יקבל ייצוג בפרלמנט, ולכן אנשים יהיו מוכרחים למתן את דעותיהם ולהגיע לפשרות פוליטיות כדי לגבש מפלגה גדולה יותר שכוחה הפוליטי רב יותר. יתמעטו מצבים של סיעה קטנה שהיא לשון מאזניים ואשר כוחה בציבור קטן בהרבה מכוחה להשיג הישגים פוליטיים. כלומר, גם כאשר כוחה של מפלגה במשא-ומתן הקואליציוני הוא רב, התיקון המוצע יבטיח שמאחורי מפלגה זו ציבור גדול. כמו כן, העלאת אחוז החסימה תביא לפחות שחקנים במערכת הפוליטית ולפחות פרגמנטציה של הפרלמנט, דבר שימנע את המחלוקות בין השחקנים הפוליטיים."[21]

מדברים אלה ניתן לסכם מספר תכליות להעלאת אחוז החסימה: ראשית, ריסון קולות קיצוניים ועידוד פשרות פוליטיות; שנית, חיזוק המשילות, תכלית שנדונה בפסק הדין בעניין גוטמן,[22] והוכרה כתכלית ראויה; שלישית, צמצום סחטנות פוליטית, או למצער וידוא כי מפלגות לשון מאזניים ייצגו ציבור גדול; רביעית, צמצום כמות השחקנים במערכת הפוליטית, מה שיצמצם את המחלוקות בין המשתתפים במשחק הפוליטי.

הדיון בצורך בהעלאת אחוז החסימה, ובהיותו של מהלך זה נכון למערכת המפלגתית בישראל, כבודו במקומו מונח. ברם אם נתייחס לתכליות המופיעות בדברי ההסבר בלבד, הרי שהמצב הנוכחי מאפשר לעקוף את תכלית החקיקה בצורה פשוטה מאוד: כפי שהוצג לעיל, סעיף 59(2) לחוק הכנסת מאפשר התפלגות סיעות אם "ההתפלגות היא של סיעה שהיא צירוף של מפלגות, וההתפלגות היא על פי ההשתייכות לאותן מפלגות".[23] דהיינו, סיעה שמהווה צירוף של מפלגות, יכולה להתפצל באופן פשוט, יעיל וחוקי, ללא כל סנקציות שמוטלות על חבריה. לאחר הפיצול, אין כל מגבלה בדבר גודלן של הסיעות המפוצלת בכנסת, כך שבאופן תיאורטי יכולה להיווצר סיעה שלא הייתה עוברת את אחוז החסימה ונכנסת לכנסת לבדה. באופן מעשי, הדבר אכן התרחש עת התפצלה סיעת גשר, הכוללת חברת כנסת אחת בלבד, מרשימת העבודה-גשר-מרצ ואף בפרישתה של סיעת הבית היהודי, הכוללת חבר כנסת אחד, מימינה. דוגמה נוספת היא סיעת דרך ארץ המונה שני חברי כנסת בלבד, שמהווים אומנם יותר משליש מסיעת תל"ם, אולם לא היו עוברים את אחוז החסימה כמפלגה עצמאית.[24] בפועל, המנגנון הקיים מאפשר יצירת סיעות יחיד, או סיעות קטנות, שלא היו יכולות להיבחר לכנסת באופן עצמאי נוכח אחוז החסימה הגבוה. יתרה מכך, המנגנון הקיים מנוגד לתכלית הראשונית של החוק – מניעת קיומן של סיעות קטנות.

לדעתנו, מדובר ב"פירצה הקוראת לגנב", והעובדה כי אפשרות זו קיימת מעודדת אומנם את איחוד המפלגות בשלב ההתמודדות בבחירות (דבר שגם לו יש, לפחות באופן עקרוני, יתרונות), אולם אין במצב זה תמריץ לשמור על ה"בלוק" מאוחד גם לאחר הבחירות, ויתכן שאף להפך. לדעתנו, קיומו של המנגנון הזה – מנגנון עוקף אחוז החסימה – לא זו בלבד שאינו מצמצם את התמריצים לקיומן של מפלגות קטנות, אלא אולי אף ההפך מכך: במצב שבו אחוז החסימה היה נמוך יותר, מפלגות "מתנדנדות" היו יכולות לפעול כדי להגיע לרף זה ולעבור אותו, ללא הצורך להתאחד וייתכן שכך היו עושות. אולם כאשר אחוז החסימה גבוה משמעותית, ומפלגות קטנות יודעות כי אין היתכנות שיעברו אותו בגפן, האיחוד עם מפלגות אחרות הוא בלתי-נמנע. אולם איחוד זה אינו מהותי ואינו משרת את תכליות החקיקה. שכן בהינתן אפשרות פשוטה להתפצל לאחר הבחירות, זה אך טבעי כי כמות סיעות היחיד וסיעות שגודלן קטן יותר מהגודל הנדרש לאור אחוז החסימה, רק יגדל.

חשוב לציין בסופו של תיאור זה, שאף אם נניח בצד היבטים אידאולוגיים, חברתיים וכיוצא באלה, ישנם גורמים טכניים נוספים המשפיעים על רצונן של מפלגות להתפלג ולהתאחד. דוגמה עיקרית לכך היא חוק מימון מפלגות. חוק זה קובע שהמפלגות הזכאיות למימון מטעם המדינה הן אך ורק מפלגות שהוכרו כסיעה, והמימון יינתן להן על פי מספר חברי הכנסת המכהנים בפועל. המחוקק הגדיר בנוסף שסיעות חדשות זכאיות גם הן למימון. "סיעה חדשה" מוגדרת כ"מפלגה שלא הייתה מיוצגת על ידי סיעה בכנסת היוצאת, הגישה בבחירות לכנסת רשימת מועמדים והיא מיוצגת בכנסת על ידי חבר כנסת אחד לפחות".[25] אך מה קורה לסיעה שלא עברה את אחוז החסימה? זו תהיה זכאית ליחידת מימון אחת בלבד (העומדת על סך 1.39 מיליון ₪ נכון לכתיבת שורות אלו).[26] מחד גיסא, מפלגות קטנות חוששות שלא יעברו את אחוז החסימה ויכנסו לחובות ועל כן מהווה החוק, יחד עם אחוז החסימה עצמו, תמריץ לאיחוד בין מפלגות. מאידך גיסא, מהווה החוק תמריץ לשימור מסגרות סיעתיות קטנות, עצמאיות מבחינה תקציבית, לאחר הבחירות. מרגע היבחרותן לכנסת, למפלגות הקטנות אין כל תמריץ תקציבי "לוותר" על היותן סיעה נפרדת כיוון שהמינימום לקבלת תקציב הוא חבר כנסת אחד, ולא אחוז החסימה. כלומר בפועל – החוק מהווה תמריץ לחיבור מפלגתי בעל מטרה ספציפית, משוכת הבחירות בלבד.

חוק מימון המפלגות אינו ההיבט היחיד שניתן לבחון ככר רלוונטי לצמיחת תופעת הבלוק הטכני, וקיימים גורמים אפשריים נוספים, כדוגמת התגבשותו של מבנה פרלמנטרי הנותן כוח לא פרופורציונאלי למפלגות קטנות, דבר שייתכן ומהווה תמריץ משמעותי – להיפרד לסיעות קטנות לאחר הבחירות (וראו את כוחן של ישראל ביתנו ושל סיעת דרך ארץ בקביעת סדר היום ובקבלת תיקים ממשלתיים). למרות זאת, בחרנו שלא להתמקד בסיבות מסוג זה בשל שני שיקולים מרכזיים. ראשית, הרציונל החוקי העומד מאחורי חוקי אחוז החסימה והתפלגות סיעות הובהר על ידי המחוקק ככזה הנוגע ישירות לתופעה שבה אנו דנים. המחוקק תיאר את כוונתו להקטנת כמותן של המפלגות, למניעת קיומן של סיעות קטנות וצמצום השפעתן ואנו עדים לתופעה שבה הדבר אינו קורה בפועל. כלומר אנו דנים באותה בעיה שהובילה את המחוקק לפעול, אך לטענתנו נראה שללא הצלחה. אין בכך כדי לשלול את השפעתם של גורמים נוספים, אלא רק להוות שיקול בבחירת הנושא הראשון שנכון לדון בו, מבין שלל הגורמים. מה גם שרציונל כזה מאפשר לנו לנסות ולקבוע את קיום רצונו של המחוקק, ומתוך כך לנסות ולהציע תיקונים המתקשרים לרצון זה על כלל שיקוליו. שנית, נרצה לטעון שהזרקור שאנו מציבים על הקשר שבין אחוז החסימה לדיני התפלגות מהווה את הגורם בעל המשקל הגדול ביותר באפשורו של הבלוק הטכני, גם אם לא בהכרח בהתהוותו דווקא. כלומר המצב המתואר מאפשר למפלגה להתפצל, ללא קשר לגורמים שהביאו את אותה מפלגה לכך. כפי שראינו, גורמים רבים יכולים להוביל את קבלת ההחלטות של המפלגות בבואם להתאחד ולהתפצל, בין אם מדובר ברצון לקבלת תקציב, או משקלה הפוליטי של סיעה קטנה בשדה הפרלמנטרי הישראלי. אך אנו מנסים להימנע מלדון בגורמים אלו גופא ולהתמקד במסגרת המאפשרת אותם בפועל. במילים אחרות, אנו מבקשים להתמקד ב"כללי המשחק" ולא בהתנהגות השחקנים. שלישית, בפשטות, אנו טוענים שעצם הרצון להיבחר (ולהיבחר מחדש), יחד עם ההיבטים הטכניים הכלולים בו ("כללי המשחק"), מהווים את התמריץ הגדול ביותר לפעולה של מפלגות מעצם מהותן. גם אם נבחר להתייחס לכך כאל גורם לפעולה, כחלק מגורמים רבים, הרי שבראייתנו חשיבותו עולה על כולם ועל כן ראינו לנכון להתייחס אליו באופן עיקרי.

פרק ה: הצעה לדיון מחודש

המצב החקיקתי הנוכחי אינו מאפשר למחוקק לממש את כוונתו בהעלאת אחוז החסימה: אומנם המצב מונע ממפלגות קטנות להיכנס לכנסת בריצה נפרדת, אך הוא מאפשר למפלגות קטנות לרוץ במסגרת סיעה מאוחדת של מספר מפלגות ולהתפצל ממנה מיד לאחר הבחירות (כל עוד הפיצול נעשה לפי השיוך למפלגות אלה) וכך להיכנס לכנסת. לדעתנו, מצב זה יוצר הסדרים חקיקתיים שאינם קוהרנטיים, מעודד מניפולציות שפוגעות בתכלית החקיקה ואף ברצון הבוחר.

פתרון אפשרי למצב אבסורדי זה הוא לראות את סעיפי המשנה של סעיף 59 לחוק הכנסת כמקשה אחת יחד עם חוק הבחירות לכנסת, אשר מגדיר במפורש את אחוז החסימה. במילים אחרות, אנו רואים בשני מרכיבי החקיקה – אחוז החסימה ודיני התפלגות – כמקשה אחת שצריכה להידון ככזו. כך, למשל, תיקון ראוי בראייתנו לסעיף 59(2) יכול להיות כדלקמן: "ההתפלגות היא של סיעה שהיא צירוף של מפלגות, וההתפלגות היא על פי ההשתייכות לאותן מפלגות ובלבד שגודלה של הסיעה המתפלגת אינו נמוך מגודלה כפי שהיה נקבע לאחר הבחירות, בכפוף לאחוז החסימה." לדעתנו, שינוי זה, המהווה קישור בין אחוז החסימה לדיני מפלגות, יוכל לאפשר השגה של תכליות העלאת אחוז החסימה כפי שהוצגו מעלה. כל עוד תיקון זה אינו בנמצא, הרי שלא זו בלבד שהעלאת אחוז החסימה לא השיגה את התכליות שפורטו בדברי ההסבר, אלא לא מן הנמנע שאף הובילה לתוצאות הפוכות. בעתיד, כל עוד לא יכללו שני היבטי החקיקה הנדרשים, לא נוכל לקיים דיון מלא על יתרונותיו וחסרונותיו של גובה אחוז חסימה, נוכח קיומו של תמרון פוליטי, כמעט "פרצה", המאפשר לחברי הכנסת לדלג מעל רצון המחוקק.

סיכום

האירועים הפוליטיים האחרונים מראים כי כל עוד המצב החקיקתי אינו משתנה, ניתן לעשות שימוש ציני בסעיף 59 לחוק הכנסת, באופן שמרוקן מתוכן את אחוז החסימה הגבוה ואת כוונת המחוקק בהעלאתו. כפי שהסברנו לעיל, המצב הנוכחי בעייתי בכך שיוצר "כביש עוקף אחוז חסימה" המאפשר להתגבר בקלות יחסית על אחוז החסימה ועל תכליות החקיקה. מעבר לכך, הדבר אף מהווה תמריץ לחיבורים טכניים בלבד, מעין "נישואין פיקטיביים" במסגרתם בני הזוג נפרדים מיד עם קבלת הפרס הנכסף, הכיסא בכנסת. המצב הנוכחי אף מוביל, למרבה הצער, למצב שבו חרף העובדה שאנחנו בוחרים במפלגות גדולות, אנו מקבלים בסופו של יום מפלגות קטנות. מצב זה מעלה חשש מפעולה המנוגדת לבחירת הבוחר מלכתחילה ביום שאחרי הבחירות.

הצעתנו, אפוא, היא לשנות את סעיף 59 לחוק הכנסת כך שיעלה בקנה אחד עם אחוז החסימה ולא יאפשר לעקוף אותו ללא כל מאמץ. בראייתנו, הדבר יאפשר להגשים את תכליות המחוקק בהעלאת אחוז החסימה, כמפורט בדברי ההסבר לחוק.


* תלמיד לתואר בוגר בפוליטיקה וממשל, מזרח תיכון ומדיניות ציבורית במסגרת תוכנית "עתידים – צוערים לשלטון המקומי", אוניברסיטת בן גוריון בנגב.

** תלמיד לתואר בוגר במשפטים, הפקולטה למשפטים ע"ש בוכמן, אוניברסיטת תל אביב.

[1] "אודות מערכת הבחירות לשנת 2020" המכון הישראלי לדמוקרטיה.

[2] שם.

[3] ראו, למשל, דרור ליבה "להבין את הבחירות: "בלוק טכני" – מה זה בכלל אומר?" ynet 24.2.2019.

[4] ס' 1 לחוק המפלגות, התשנ"ב-1992.

[5] ס' 2 לחוק המפלגות.

[6] ס' 8 לתקנון הכנסת.

[7] ס' 5א לחוק-יסוד: הכנסת.

[8] ס' 99(א) ו-102 לתקנון הכנסת.

[9] ס' 16 לחוק הבחירות לכנסת, התשכ"ט-1969.

[10] כינוי שטבע יצחק רבין לניסיונו של שמעון פרס להקים ממשלה צרה בראשותו בשנת 1990, במקום ממשלת האחדות הלאומית בראשות יצחק שמיר. לפי רבין, ניסיון זה, בדגש על הכלים הפוליטיים שבהם השתמש שמעון פרס, היה ביטוי להסתאבות בחיים הפוליטיים. בפועל הניסיון נכשל ולא עלה בידו של פרס להשיג את התמיכה הנדרשת להקמת ממשלה צרה בראשותו. ראו, למשל, ניר (שוקו) כהן "התרגיל המסריח, גרסת המקור" ynet 11.5.2012.

[11] ס' 61 לחוק הכנסת, התשנ"ד-1994.

[12] ס' 59 לחוק הכנסת.

[13] ס' 59(3) לחוק הכנסת, שהתווסף בחוק הבחירות לכנסת (תיקון מס' 62), התשע"ד-2014, ס"ח 347 (תיקון עקיף לחוק הכנסת) (להלן: תיקון מס' 62 לחוק הבחירות לכנסת).

[14] ייתכן שהבדל זה ממסגר את הסתכלות המחוקק על פרישה כעל מהלך שיש בו משום אי-קיום רצון הבוחר ועל כן גורר סנקציות, לבין התפלגות אשר נתפסת ככלי לגיטימי, ולעתים אף הכרחי, בדמוקרטיה פרלמנטרית. לדעתנו מסגור שכזה מיטיב להסביר את תכלית ההגבלה על חופש הפעולה הפרלמנטרי של נבחרי הציבור, הבא לידי ביטוי בסנקציות על פעולות פרישה והתפלגות. על כן, אנו רואים בתכלית אפשרית זו כאבן-תמך רלוונטית להצעתנו המרכזית בחיבור זה, הכוללת הרחבה נוספת של הגבלת החופש הפרלמנטרי. עם זאת, טענה זו מצריכה ביסוס והעמקה ברשימה נפרדת.

[15] ס' 30(א) לפקודת הבחירות לאספה המכוננת, התש"ט-1948.

[16] ס' 81(א) לחוק הבחירות לכנסת [נוסח משולב], התשכ"ט-1969.

[17] ניתן לראות כי כבר בשנת 1991 הדגיש המחוקק את תכליתה של העלאת אחוז החסימה ככזו שמטרתה לגרום לאיחוד של מפלגות קטנות. כך, למשל, אמר ח"כ אוריאל לין, יו"ר ועדת החוקה, חוק ומשפט: "עניינו של חוק זה הוא העלאת אחוז החסימה בבחירות לכנסת, מ-1% כפי שהמצב היום, ל-1.5%. נכון, זה מעט מאוד. אבל זהו צעד בכיוון הנכון […] אני בטוח שהחוק המוצע יביא לאיחוד של מפלגות קטנות." ראו פרוטוקול ישיבה מס' 331 של הכנסת ה-12, 147 (14.10.1991).

[18] בפסק הדין בעניין גוטמן נקבע כי קביעת אחוז החסימה על 3.25% סבירה ואינה מצדיקה התערבות שיפוטית. עם זאת, נקבע כי ייתכן שאחוז חסימה גבוה בהרבה היה יכול לעורר ספק בניטראליות, ויצריך בחינה מעמיקה של השאלה האם נפגע שוויון הסיכויים בין הרשימות שמתמודדות בבחירות. ראו בג"ץ 3166/14 גוטמן נ' היועץ המשפטי לממשלה – מדינת ישראל‏, פסק דינו של הנשיא (בדימוס) גרוניס (פורסם בנבו, 12.3.2015). השופט ס' ג'ובראן, לעומת זאת, סבר בדעת מיעוט כי כי אחוז חסימה העומד על 3.25% פוגע בייצוג הולם לאוכלוסייה הערבית.

[19] הצעת חוק הבחירות לכנסת (תיקון מס' 61) (העלאת אחוז החסימה והגברת המשילות), התשע"ג-2013 (להלן: הצעת חוק הבחירות לכנסת); שהתקבלה בתיקון מס' 62 לחוק הבחירות לכנסת, לעיל ה"ש 13.

[20] הצעת חוק הבחירות לכנסת, שם.

[21] פרוטוקול ישיבה מס' 125 של הכנסת ה-19, 10–11 (10.3.2014).

[22] ראו עניין גוטמן, לעיל ה"ש 18, פס' 22 לפסק דינו של הנשיא (בדימוס) א' גרוניס.

[23] ס' 59 לחוק הכנסת.

[24] כלומר שני חברי כנסת מהווים פחות מ3.25% מהקולות, ולפיכך לא היו עוברים את אחוז החסימה.

[25] ס' 1 לחוק מימון מפלגות, התשל"ג-1973.

[26] ס' 2(א)(1) לחוק מימון מפלגות. יש לציין שמימון זה מתקבל אם המפלגה קיבלה מספר קולות הגדול מ-1% מסך הקולות הכשרים.

 

אודות אתר משפט ועסקים

משפט ועסקים כתב-העת של בית-הספר רדזינר למשפטים במרכז הבינתחומי הרצליה
פוסט זה פורסם בקטגוריה בירן איתיאל, מהדורה מקוונת, עצמון עמוס, רשימות, עם התגים , , , , , . אפשר להגיע ישירות לפוסט זה עם קישור ישיר.

להשאיר תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת גוגל

אתה מגיב באמצעות חשבון Google שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת /  לשנות )

מתחבר ל-%s